Organ zarządzający ruchem a zarządca drogi — podział kompetencji
W powiecie organ zarządzający ruchem i zarządca drogi często działają w tym samym budynku, a niekiedy nawet w tej samej komórce organizacyjnej. Prawo mimo to wyraźnie rozdziela ich role. GDDKiA ujmuje to wprost: zarządca ruchu nie zawsze jest jednocześnie zarządcą danej drogi — tak jest między innymi w przypadku dróg gminnych.
Gdy te role się zacierają, pojawiają się dwa typowe problemy. Albo projekt organizacji ruchu jest „zatwierdzany sam sobie”, albo gmina czeka na zgodę zarządu dróg, który organem zarządzającym ruchem nie jest.
Organ zarządzający ruchem — art. 10 Prawa o ruchu drogowym
Kompetencje organów zarządzających ruchem określa art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. 2024 poz. 1251). Takie samo zestawienie publikują Ministerstwo Infrastruktury oraz GDDKiA. Organami zarządzającymi ruchem są:
- Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad — na drogach krajowych;
- marszałek województwa — na drogach wojewódzkich;
- starosta — na drogach powiatowych i gminnych.
Kompetencje GDDKiA, marszałka województwa i starosty nie obejmują dróg publicznych w miastach na prawach powiatu. Tam organem zarządzającym ruchem — z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych — jest prezydent miasta. Zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami.
Nadzór nad zarządzaniem ruchem sprawuje minister właściwy do spraw transportu — na drogach krajowych, oraz wojewoda — na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych, na drogach w miastach na prawach powiatu, a także na drogach wewnętrznych w strefach ruchu lub zamieszkania (wykaz zadań na stronie Ministerstwa Infrastruktury).
Zarządca drogi — art. 19 ustawy o drogach publicznych
Zarządcę drogi wskazuje art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. 2025 poz. 889). Jest nim organ, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA, dróg wojewódzkich — zarząd województwa, dróg powiatowych — zarząd powiatu, a dróg gminnych — wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miasta na prawach powiatu prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.
W praktyce oznacza to, że utrzymanie pasa drogowego, zimowe utrzymanie dróg oraz oznakowanie traktowane jako element infrastruktury należą do zarządcy drogi. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest natomiast kompetencją organu zarządzającego ruchem, wynikającą z art. 10 Prawa o ruchu drogowym i z rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach. Akceptacja zarządu dróg powiatowych tego zatwierdzenia nie zastępuje.
NSA: starosta działa jako organ zarządzający ruchem, a nie jako zarząd powiatu
W wyroku z 21 sierpnia 2013 r. (sygn. I OSK 492/12; omówienie: Dziennik Warto Wiedzieć) Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikował zatwierdzenie organizacji ruchu jako czynność organizacyjno-techniczną o charakterze władczym, z zakresu administracji publicznej. Starosta nie wykonuje tu kompetencji własnych samorządu jako reprezentant zarządu powiatu, czyli zarządcy drogi powiatowej, lecz działa jako organ zarządzający ruchem na podstawie art. 10 Prawa o ruchu drogowym.
Wynikają z tego dwa wnioski praktyczne. Po pierwsze, nadzór wojewody nad tą czynnością opiera się na art. 10 Prawa o ruchu drogowym i na rozporządzeniu, a nie na przepisach o nadzorze nad powiatem zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym. Po drugie — jak potwierdza instrukcja GDDKiA — od zatwierdzenia organizacji ruchu nie przysługuje odwołanie w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Nie jest to decyzja administracyjna, nie zawiera więc pouczenia o 14-dniowym terminie na wniesienie odwołania.
Jeżeli na skrzyżowaniu spotykają się drogi, dla których właściwe są różne organy zarządzające ruchem, organizację ruchu zatwierdza organ właściwy dla drogi wyższej kategorii (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).
Jakie czynności rozporządzenie nakłada na organ
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jednolity Dz.U. 2017 poz. 784; pełny tekst w serwisie ELI) w § 3 ust. 1 wymienia zadania organu zarządzającego ruchem. Należą do nich między innymi:
- rozpatrywanie projektów organizacji ruchu i wniosków o jej zmianę;
- zatwierdzanie organizacji ruchu i przekazywanie jej do realizacji;
- przechowywanie projektów i prowadzenie ich ewidencji;
- opiniowanie rozwiązań geometrycznych w projektach budowlanych;
- kontrola znaków, sygnalizacji i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (BRD) oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu;
- współpraca z innymi organami, zarządami dróg, koleją i Policją.
Projekt organizacji ruchu do zatwierdzenia może złożyć zarząd drogi, sam organ, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, inwestor albo jednostka, o której mowa w § 11. Rozpatruje go jednak organ zarządzający ruchem (§ 4 ust. 3 w związku z § 6 ust. 1). Opinie zarządu drogi i Policji, o których mowa w § 7, nie są rozstrzygnięciem organu.
Co z tego wynika dla wydziału
- Ewidencję organizacji ruchu zatwierdzonych i będących w toku prowadzi organ (§ 3 ust. 1 pkt 5 i § 9), a nie komórka utrzymania dróg w arkuszu kalkulacyjnym.
- Wojewoda w ramach nadzoru pyta o ewidencję, terminy i podstawę zatwierdzenia organ zarządzający ruchem, a nie wykonawcę oznakowania.
- Gdy w tym samym starostwie działa organ zarządzający ruchem i zarząd dróg powiatowych, tym łatwiej o pomyłkę kompetencyjną. Zatwierdzenie organizacji ruchu pozostaje jednak procedurą organu.
- Narzędzie, które rozwijamy, jest adresowane do organu zarządzającego ruchem. Projektant, wykonawca i podmioty opiniujące korzystają z własnych portali, a decyzja pozostaje po stronie starosty albo osoby działającej z jego upoważnienia.